Abogados especialistas de FALMED analizan sus consecuencias y entregan orientaciones para realizar el procedimiento.
Por Patricio Alegre, periodista Falmed.
El acto de representación es un mecanismo que permite a los funcionarios públicos cuestionar órdenes impartidas por un superior jerárquico, por considerarlas ilegales y que les permite protegerse de responsabilidades. A través de este proceso, se garantiza que las decisiones dentro de la administración pública se ajusten al marco legal, manteniendo el equilibrio entre el deber de obediencia y el respeto a la ley.
Para conocer los enfoques de este procedimiento conversamos con tres destacados abogados de FALMED, con el objetivo de aclarar este procedimiento y sus implicancias desde el punto de vista del Derecho Administrativo, Penal y Civil.
Marco Legal
Desde el punto de vista legal, lo más relevante en la materia es el artículo 62 del Estatuto Administrativo, que establece que cuando un funcionario estima que una orden es ilegal, tiene el deber de representarla por escrito.
Sin embargo, en tal caso, el superior jerárquico tiene el derecho de insistir, también por escrito, en la orden dada.
Un aspecto destacado es la llamada Obligación de Obediencia dispuesta en el artículo 61, letra f), del Estatuto Administrativo, que establece como deber de todo funcionario el “obedecer las órdenes impartidas por el/la superior jerárquico”.
Sin embargo, esta obligación no es absoluta y se ve limitada por el deber de no cumplir órdenes ilegales.
Procedimiento de Representación
Dado lo anterior, resulta fundamental el llamado Procedimiento de Representación. Para ello, si un médico considera que una orden es ilegal, debe expresar su disconformidad por escrito, indicando claramente las razones por las cuales considera que la orden no se ajusta a derecho. No hay un plazo específico, pero se recomienda actuar con prontitud.
Una vez presentada la representación, el superior tiene dos opciones: retirar la orden o insistir en ella. Si el superior jerárquico insiste en la orden por escrito, el médico debe cumplirla, quedando exento de responsabilidad, la cual recaerá en el superior que insistió en la orden.
Tanto el médico que representa la orden, como el superior que la reitera, deben enviar copia de las comunicaciones a la jefatura superior correspondiente, dentro de los cinco días siguientes a la última comunicación.
Implicancias
Todo lo antes expuesto posee implicancias relacionadas con la responsabilidad administrativa, que consiste en que el incumplimiento del deber de representar una orden ilegal puede acarrear sanciones administrativas para el médico.
Asimismo, el superior jerárquico que insiste en una orden ilegal también puede ser objeto de sanciones.
En cuanto a la responsabilidad civil, si el cumplimiento de una orden ilegal causa daño a terceros, tanto el médico que la cumplió como el superior que la impartió pueden ser
responsables civilmente.
Respecto de responsabilidad penal, cabe destacar que en casos graves, el cumplimiento de una orden ilegal puede constituir un delito, lo que acarrearía responsabilidad penal para el médico y el superior jerárquico.
Consideraciones adicionales
Es fundamental que el médico fundamente de manera sólida y precisa las razones por las cuales considera que una orden
es ilegal.
La representación de órdenes ilegales es un mecanismo de protección para los funcionarios públicos, pero también implica una responsabilidad de actuar con prudencia y criterio.
Es importante que los funcionarios públicos conozcan sus derechos y deberes en relación con la representación de órdenes ilegales, para evitar incurrir en responsabilidades.
Civil
En cuanto a las consideraciones de esta materia desde el punto de vista civil, la abogada de FALMED, Irene Soto, destaca que todo funcionario público tiene la obligación de representación.
“Dentro de los deberes de todo funcionario público, está el de obediencia a las órdenes impartidas por su superior jerárquico, un deber que en nuestro país no implica una obediencia absoluta, sino que tiene un carácter reflexivo. En este sentido, todo funcionario público se encuentra obligado a representar a su superior aquellas órdenes que estime ilegales (fuera del marco de la Constitución Política de la República y las normas dictadas conforme a ella), representándolas por escrito”, explica la abogada.
La profesional de FALMED enfatiza que “no obstante, de insistirse en dicha orden, ésta debe ser cumplida por el funcionario; pudiendo en razón de su ilegalidad, generar daños y perjuicios a terceros, situación que ocasiona la búsqueda de responsabilidades al respecto.”
Irene Soto menciona que así, por las consecuencias dañosas de dicha orden, podría ejercerse una acción civil por falta de servicio directamente contra el órgano público al cual pertenece el funcionario. Además, señala que es una acción que busca la responsabilidad de la institución a cargo y que no generaría un detrimento patrimonial al funcionario directamente.
“Esto, sin perjuicio de una acción de repetición que posterior a un juicio civil, se decida seguir por parte de dicho órgano contra el funcionario que incurrió en la falta personal, en este caso aquel que emitió la orden ilegalmente”, plantea la abogada.
Es relevante tener presente, según la abogada de FALMED, que no existe la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados, mediante una acción civil directa contra ellos, “por cuanto existe normativa especial en la materia que establece claramente la necesidad de dirigirse contra el órgano público por la falta personal de su funcionario. Así también se ha estimado por la jurisprudencia más reciente.”
Recomendaciones
Al profundizar en recomendaciones más allá de representar toda orden que el funcionario estime ilegal respecto de su superior jerárquico; “resulta ser la constancia en ficha clínica de todo aquello que surja en virtud del acto médico, por cuanto será este documento, el medio de prueba esencial a valorar por un tribunal en todo procedimiento que busque establecer responsabilidades civiles”, explica la abogada Soto.
Del mismo modo agrega que “desde nuestra experiencia, el surgimiento de daños en virtud de una acción que el funcionario se ve obligado a acatar, dada la orden ilegal de su superior; puede observarse más comúnmente ante la falta y/o deficiencia de los insumos médicos necesarios para un óptimo desempeño profesional. Asimismo la falta de personal, que muchas veces se presenta en la atención pública, que pudiese llevar por ejemplo a un anestesista, a verse obligado a asistir a dos pabellones simultáneamente, generando riesgos claros de ocasionar daños al paciente”.
La profesional de FALMED enfatiza que es sumamente importante que dicha información sea entregada al paciente y/o sus familiares, dado el derecho que tienen a ello.
“El cumplimiento de este deber por parte del médico, les otorgará tanto al paciente como a sus familiares, a sabiendas de esta información, la posibilidad de decidir si persisten o no en la atención en dicho recinto de salud. De igual forma, la entrega de esta información debe constar en la ficha clínica”, menciona.
En definitiva, desde la perspectiva civil y más allá de la representación señalada, la constancia en ficha clínica de todo aquello que pudiese perturbar la buena praxis médica y por otra, la necesidad de otorgar dicha información al paciente y/o sus familiares (dejando asimismo la constancia debida), “resultan inherentes a un buen desempeño, otorgando al médico el resguardo debido ante eventuales procedimientos civiles en su contra”.
Unidad de Defensa Laboral Médica, UDELAM
Para conocer los alcances desde el punto de vista laboral, consultamos también al abogado de UDELAM de FALMED, Diego Vega, quien resalta igualmente, que la institución de la representación administrativa se encuentra regulada en el artículo 62 del Estatuto Administrativo y se encuentra íntimamente vinculada a una de las obligaciones de los funcionarios consistente en obedecer las órdenes del superior jerárquico.
El abogado explica que “en virtud de la norma, podemos señalar que la representación se realiza sin mayores formalidades, debiendo sólo constar por escrito, y teniendo la obligación adicional de enviar dicha comunicación a la jefatura
superior correspondiente”.
Según especificó, “el efecto de la representación consiste en liberar de responsabilidad administrativa al funcionario que representó la orden que estima ilegal, radicando los eventuales efectos adversos, en la jefatura que insistió en la orden.”
Según el abogado de UDELAM, la recomendación para los médicos ante una situación en que estimen que han sido objeto de una orden ilegal, “es efectuar la representación escrita de la misma en los términos señalados. Sobre el particular, se debe tener presente que los actos ejecutados por los funcionarios públicos, pueden generar distintos tipos de responsabilidades -administrativa, civil, penal-, esta figura dice relación con la responsabilidad administrativa del servidor, sin perjuicio de que igualmente podrá constituir un antecedente objetivo importante para acreditar un actuar diligente, si eventualmente es objeto de un procedimiento civil o penal.”
En la práctica, lo más importante es contar con el respaldo de haberse efectuado la representación por escrito y que la jefatura, a su vez, insistió en la orden por escrito.
Penal
Finalmente, para conocer los alcances de esta materia desde el punto de vista penal, preguntamos al abogado de FALMED Manuel Díaz, quien detalla que la obligación funcionaria de representar por escrito las órdenes que se estiman ilegales es propia del Derecho Administrativo, por lo que se aplica a la responsabilidad del médico o médica en su calidad de funcionarios público y municipal.
En este mismo sentido comenta que dicha obligación está establecida en el art. 62 de la Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo y en el art. 59 de Ley N° 18.883 que aprueba el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.
“Estas normas se aplican a los médicos funcionarios de planta y a contrata. Respecto de los galenos contratados a honorarios en el sistema público, sólo se aplicarían en casos sobre probidad y conflictos de intereses, según dispone el art. 2° de la Ley N° 20.880”, explica el abogado Díaz.
Según el abogado, “desde el punto de vista del Derecho Penal, la representación de órdenes ilegales podría constituir, en teoría, fundamento de la exención o atenuación de responsabilidad contenidas, respectivamente, en los arts. 10 N°10 y 11 N°1 del Código Penal; en caso de delitos funcionarios.”
Finalmente, el abogado Manuel Díaz menciona que “también en teoría, esta representación podría constituir un antecedente que exima de responsabilidad en casos de delitos culposos cometidos por médicos (y otros funcionarios de la salud) en el desempeño de su profesión (art. 491 inciso 1° del Código Penal).”
¿Qué elementos debe incluir una representación para que sea efectiva?
La representación debe ser escrita, estar bien fundamentada y explicar claramente por qué la orden es ilegal.
Debe incluir los preceptos jurídicos que se violarían con su ejecución y estar dirigida al superior que emitió la orden.
Es recomendable presentarla en la oficina de partes para dejar constancia de su recepción.
¿Cómo puede ayudar FALMED en este proceso?
FALMED puede orientar a los médicos en el proceso de representación, ayudándoles a determinar si una orden contradice el ordenamiento jurídico y, por lo tanto, si es viable presentar una representación. Además, la Unidad de Defensa Laboral Médica, UDELAM, ha colaborado en casos similares, brindando asesoría legal y apoyo en
estos procedimientos.
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